浅谈烟草专卖多元化执法的调研报告
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所谓多元化执法，并非一个新概念，它指的是多家执法主体协同作战，对共同的管理对象实施行政执法。具体到烟草领域，就是烟草专卖、公安、工商、质监等负有法定职责的部门紧密配合，共同打击违法违规贩运和经营烟草专卖品的行为，以此维护健康有序的市场环境。当前烟草市场治理面临诸多挑战，探讨多元化执法的必要性与实施路径，就显得尤为迫切。
一、当前烟草执法面临的困难
近几年，烟草行业为维护国家利益和消费者权益，在整顿市场秩序、加大打假力度上投入不小。表面上看，假烟泛滥的势头有所收敛，一些重点地区的公开制假活动也被摁了下去。但实际情况远未到乐观的时候。制假活动不仅没根除，反而玩起了“游击战”——从南向北、由沿海向内陆转移蔓延。更棘手的是，他们的反侦察能力越来越强，活动更加隐蔽，甚至部分假烟已经流向了境外。
尤其值得警惕的是，暴力抗拒执法的事件近年来时有发生，而且有升级的苗头。一些该追究刑事责任的案件，最后往往不了了之，这无疑助长了不法分子的嚣张气焰。整体来看，卷烟打假的执法环境依然复杂严峻。
种种因素叠加，导致烟草专卖执法长期面临“四难”困境：
一是查获难。能不能查到，很大程度上取决于情报是否精准、线人是否可靠、奖励能否及时兑现。目前在这些环节上，烟草部门还存在短板，导致精准打击常常“慢半拍”。
二是查处难。就算拿到了可靠线索，执行起来也障碍重重。地方保护主义的影子时不时闪现，现场执法还常遭遇当地人员起哄甚至围攻，让正常的查处行动举步维艰。
三是取证难。在熟人社会里，“乡里乡亲”的面子往往大于法理。当事人不愿作证、敷衍了事甚至作伪证的情况屡见不鲜，给案件定性带来了巨大困难。
四是处罚难。案件到了处罚阶段，说情风、关系网便接踵而至，有时甚至有个别领导直接干预。其结果就是处罚力度被打折扣，公正性受损，导致一些违法者“屡打屡犯、打而不怕”，气焰愈发嚣张。
二、烟草多元化执法的必要性
烟草市场的管理，天然涉及多个行政执法部门。在职责既有分工又有交叉的现实下，要想管好这片市场，联合执法——也就是多元化执法——几乎成了唯一有效的选择。尤其在当前制售假烟猖獗、暴力抗法频发的严峻形势下，单靠烟草专卖部门“单打独斗”，已经力不从心，执法受阻、处罚落空的困局频频出现。
市场调研反映出一个有趣的现象：经营户和违法人员普遍存在“三怕三不怕”的心理。
一怕多家联合执法，不怕单一行政执法。道理很简单，面对联合执法队，违法者难以用“这不归你们管”来搪塞，各部门依据职权现场就能开出罚单。而面对单一部门，他们拖延、抗拒的空间就大得多。
二怕媒体曝光，不怕行政处罚。一些有背景、有财力的商场或超市，对罚款往往不太在意，但他们极其看重商誉。一旦违法行为被媒体曝光，带来的声誉损失远胜于罚金。
三怕追究刑事责任，不怕经济处罚。对于部分违法者而言，罚款只是“花钱消灾”，钱还能再赚。但一旦涉及刑事责任，意味着失去自由，代价就完全不一样了。
事实一再证明：烟草行业的打假斗争，无论在保障行动安全、抓捕犯罪嫌疑人，还是在追究刑责、确保执行到位等方面，都离不开公安、法院、检察院的强力支持；在清理无证经营、查处假冒商标、吊销执照等方面，需要工商部门出手；在整顿烟叶原料市场时，则需质监部门配合。可以说，多元化执法是当前治理烟草市场的首要和必然选择。
三、烟草多元化执法的方式方法
推行多元化执法，各地烟草专卖机关必须在地方党委、政府的统一领导下，主动出击，与公安、工商、质监等部门建立常态化沟通机制，并适时组织联合行动。具体而言，可以从以下几个方面着手：
1、成立专门机构，统一协调行动。建议由烟草与公安部门牵头，联合成立专项整治领导机构，邀请地方党政负责人挂帅，吸纳派出所、治安队及烟草稽查队骨干为成员。下设专门小组，分别负责处理暴力抗法案件和清理整顿市场。
2、划定整顿范围，进行重点整治。整治矛头应指向五类重点对象：一是销售假冒伪劣卷烟的商户；二是非法购销、贩运外地卷烟的犯罪分子；三是暴力阻碍执法的团伙或个人；四是名为零售、实为暗中批发的“影子”商户；五是欺行霸市、操纵价格的“市霸”。
3、明确执法职责，发挥专管职能。例如，烟草局可通过协议委托工商局协管手工烟丝、假冒卷烟及无证经营行为，并对查获案件实行计件奖励。将阻碍执法、殴打人员的案件明确交由公安部门查处。质监部门则需对生产环节的假冒犯罪行为保持高压监控。
4、紧密进行配合，联合开展打假。关键要做好行政处罚与刑事处罚的衔接。必须建立起烟草与公检法、工商、质监之间的长效协作机制，通过定期联席会议、信息共享平台，形成打击合力，确保案件协调查处顺畅无阻。
5、彻查大案要案，严惩犯罪分子。大案要案，特别是伴有暴力抗法性质的，危害极大，必须坚决打击。对此类案件，应采取“定领导、定人员、定时间、包查处”的“三定一包”责任制。查处过程务必做到“五个不放过”：案情不清不放过；源头流向未查清不放过；责任者未依法处理不放过；该移送司法未移送不放过；保护伞未追究不放过。处理上要体现“从快从严”，该判刑的判刑，该拘留的拘留，绝不姑息。
在这一过程中，公安机关的角色至关重要。必须确保公安机关依法受理烟草部门移送的涉罪案件，杜绝拒案、拖案。对于制售假烟的大案要案和暴力抗法案件，务必优先立案、快侦快办，坚决追究刑责，彻底打掉犯罪分子的嚣张气焰。同时，行动需兼顾地方稳定大局。
6、激励保障到位，建立长效机制。市场整治是场持久战，需要持续投入人力、物力、财力，执法人员甚至要面对流血牺牲的风险。因此，必须妥善解决联合执法中的利益分配、案件管辖、打假奖励及人员安全保障等现实问题。烟草部门应主动牵头，与各方协商制定合理方案，目标是形成一套稳定、可持续的长效工作机制，保障整治动力持久不衰。
7、注重舆论宣传，大造打假声势。在整顿市场的同时，必须同步加强法制宣传，特别是对《烟草专卖法》的普及。要把法律知识真正送到群众手中、心里，提升公众的法律意识，从而赢得广大群众对“两烟”市场整治工作的理解与支持。
总而言之，推行烟草多元化执法，实质上是将烟草管理从传统的行业部门行为，升级为政府主导的综合治理行为；将单一行政手段，转变为行政、经济、法律手段多管齐下。这无疑是实现烟草市场规范化、长效化管理的根本路径。
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