无照经营，听起来不算什么惊天大案，但在基层市场监管的日常里，它就像一根扎在肉里的刺——不致命，却反复发炎。某镇虽经多次专项整治，整治的力度不可谓不大，可效果呢？往往是这边刚取缔了一批，那边又冒出一茬新户。无照经营已经成了影响工商部门形象、扰乱市场秩序的“顽疾”。如何拔掉这根刺，光靠一次两次的集中行动显然不够，还得从根源上想想办法。以下是我们结合整治工作实践，对当前无照经营现状、成因及治理措施的一些新认识。
一、当前无照经营的现状及特点
今年，某工商所组织各巡查组对辖区无照经营进行了一次摸底排查。以片区为单位，共摸查各类经营户523户（企业38户，个体工商户485户），其中证照齐全的191户，占调查总数的 %；无照经营323户，占 %；超出核准经营范围经营的有5户，占 %；另外还有执照过期（XX年年11月创卫期间所办临照）的有243户；未年检验照76户；未悬挂营业执照94户。
数据摆在这里，问题有多严重，一目了然。从调查中不难看出，当前的无照经营违法行为仍然相当普遍，而且呈现出几个显著的特点。
（一）从分布的区域看，农村的情况比城区严重得多。抽查主干道周边经营户325户，发现无照经营97户；而抽查农村经营户198户，发现无照经营高达103户，无照率分别为 %和 %。农村地区监管力量薄弱、经营者法律意识普遍偏低，是形成这种落差的主要原因。
（二）从分布的行业看，无照经营主要集中在需要前置审批的行业。排查发现的323户无照经营户中，需要办理各类前置审批手续的有47户，占 %。门槛越高，越容易把人拦在门外，这是市场准入中的一个规律。
（三）从存续的时间看，无照经营处在动态变化中，呈现出“取缔一批，又出新一批”的特点。去年底，分局在**组织过一次查无照专项行动，一个月内排查无照经营近5000户，一下子就补办了4000多份营业执照。可不到一年，无照经营的数量又涨回来了。在检查发现的无照经营户中，除去创卫期间办的临时执照，开业超过一个月的只有25户，其余254户全是新开业的。这说明什么？说明我们的监管还跟不上市场新生力量的速度，缺少长效约束。
（四）从查处取缔工作的执行看，工商部门“单打独斗、力不从心”的局面没有根本改变。在排查中我们发现，**镇政府主要任务在查税，对查处无照经营没有专门安排；工商所主动汇报、协调各方、争取支持的工作也很不够。说到底，治理无照经营，靠一个部门的力量远远不够，组织不力、协调不够的问题依然存在，各部门之间难以形成真正的执法合力。
二、无照经营存在的原因分析
根据当前无照经营的实际情况，结合查处取缔的实践，形成这种现状的原因主要有以下几个方面。
（一）片面追逐利益，加上法制意识淡漠，是无照经营存在的主观动因。无照经营进入市场的成本几乎为零，可以自由进出。一些经营者法律知识匮乏、信用意识淡薄，根本不顾国家的法律法规，擅自从事经营活动。具体来看，可以分成几类：
一是法盲户。这类经营户文化程度低，不知道经营还需要办证照，更不知道办什么、怎么办、为什么要办。这是查处取缔的重点对象，但也是最需要疏导的群体。
二是观望户。多是新开业的，别人办了证照他才办，别人不办他也不急，总觉得“混过一天算一天”，存有侥幸心理。这类户是执法的热点，处理得好，就能引导入市。
三是钉子户。经营时间较长，有的甚至从事非法活动，公开抵制监管、对抗执法。房屋出租者为了自己的利益常常袒护他们，对执法检查百般阻挠，甚至围攻谩骂。有了房东撑腰，钉子户更硬气了。
四是关系户。与政府部门人员有某种牵连，自认为有关系，故意不办证照，影响面广，是执法的焦点，也是最让人头疼的一类。
（二）前置审批体制不科学，是导致无照经营存在的主要客观外因。审批制度本意是规范市场，但设计得不好，反而成了障碍。主要表现为以下几点：
一是审批项目太多。《行政许可法》颁布后虽然清理过多次，但国家工商总局目前的企业登记前置审批参考目录里仍有112个项目，实际工作中涉及的就更多了。有些项目到底要不要前置审批，连执法人员都搞不太清楚，更别说普通经营者了。
二是审批费用太高。高门槛直接拉高了市场准入成本。比如开个饮食店，领《卫生许可证》要交餐具抽检费、健康证费，再加上地方硬性要求的装修费等，每户近千元。对农村一个只卖“一条烟、两瓶酒、三瓶饮料、四斤糖”的小店来说，这笔费用确实不低。
三是审批部门之间缺乏协调。审批工作不统一、不同步，给经营者造成很大的麻烦。有的项目涉及多个部门，前置审批文件的有效期长短不一，经营者执照还没领到手，前置审批已经过期了。有的部门只管发证，不履行后续监管，使行政审批流于形式。比如餐饮业的服务人员经常流动，开业时卫生部门核发了健康证，可过段时间人都换了，新来的却没有健康证，后续监督跟不上，证照几乎成了摆设。同一地址办卫生许可证，因为人员变动就很难办下来。更麻烦的是，申请营业执照还要提交计生证，搭车收费如暂住证、治安费等就有好几百元。经营者合法做生意，不能因为办证不方便甚至超生就卡住不让办。
（三）各部门市场管理制度的不协调，是无照经营存在的制度因素。像医疗这些原本由政府包办的行业被推向市场，社会分工细化又催生了很多新行业、新模式，但管理制度往往跟不上，造成体制不顺畅、管理不衔接，形成了一些“政策性”“制度性”的无照经营。比如**外来人口多，受利益驱动，当地卫生部门又严格限制个体诊所的许可证发放，导致黑诊所大量出现。
（四）职责不明、执法不严，是无照经营存在的人为因素。《无照经营查处取缔办法》对部门之间的“监管顺序”和“主次责任”没有明确规定，相当部分的许可审批部门对相关无证无照经营行为“熟视无睹”，或者直接向工商部门发个行政建议就推出去了。这样一来，工商部门责任重、压力大，很多因前置审批门槛等体制性障碍造成的无照经营，单靠工商部门“堵”，不仅解决不了，还容易激化社会矛盾。另一方面，执法过程中，受人员素质、人情风影响，有些执法人员办人情照、发人情证，导致经营者摆人情摊、开人情店。
三、查处取缔无照经营的对策思考
针对无照经营“久治不绝”，个别区域甚至愈演愈烈的情况，当前重点应做好以下几项工作。
（一）创新监管理念，在拓展无照经营整治领域上实现新突破。首先得增强责任意识，努力建立长效监管机制。不能因为无照经营屡禁不止就麻痹大意、见怪不怪；不能因为相关部门配合不力就怨声载道、消极等待；不能因为难度大、责任重就不敢严格执法、大胆工作。要消除执法人员中存在的“疲、怨、畏”倾向，坚持分片管理、责任到人，开展日常巡查和动态监管，对无照经营实行“全天候、全方位”的监控。基层工商所要真正担起责任，对辖区内的市场主体情况做到“四个清楚”：清楚掌握各类市场主体的设立情况、变更情况、年检验照情况、停业注销情况。同时加强信息收集、分析和反馈，建立无照经营信息收集反馈机制，集中整治前做好摸底调查，确保重点区域的精确打击。构建“所—组—员”三级无照治理网络，把查处取缔工作纳入片区责任制，推行条块结合的模式：责任区干部加强日常巡查，及时掌握情况，做好教育引导；巡查组根据轻重缓急定期开展统一行动，集中处理不稳定户。结合审批制度改革，切实降低准入门槛、简化审批程序，建立部门信息共享制度，确保管理职能落实到位。
（二）创新监管方式，在破解无照经营整治难点上实现新突破。通过工商进社区建立红盾维权服务站、工商联络员等措施，实现监管关口前移。工商部门与村、居在人员、信息、工作三方面“对接”，通过联络员发放宣传材料，增强对无照经营的控制力。同时建立无照经营动态管理库，实行动态跟踪监管和督查。积极建立行政执法应急机制，为整治中可能出现的群体性事件提供后援保障。要区分具体情况，坚持引导与管理并举。对于通过疏导、扶持能解决证照问题的，应教育引导当事人补办手续、合法经营；对无证无照从事需要前置审批且严重危害人身健康、财产安全或环境的，或拒不听从劝导的，坚决依法查处。执法实践中常用的查封、罚款等措施，对于反复从事无照经营的，要从重从严处罚。不合理审批从两方面助长了无照经营：一是让部分原本可以合法经营的户因拿不到前置审批手续而被迫无照；二是审批带来费用，增加了经营者负担。因此，在取消不合理审批的同时，也要取消不合理的行政收费，为经营者创造宽松环境。
（三）创新监管机制，在建立无照经营社会化监管网络上实现新突破。积极构建“政府牵头、部门共管、社会参与、企业协助”的整治新机制。工商部门应提前起草、争取政府下发相关规范性文件，如《关于开展无照经营专项整治活动的实施意见》。建立联席会议制度、定期抄告制度和联合执法机制，为社会化监管找到支撑点。在明确相关部门责任的同时，结合当地实际，本着“互惠互利”原则，与公安、文化、卫生、烟草等部门建立信息共享、案件转办和联合执法机制。同时与市场开办者等集体化管理单位签订《经营场所出租单位规范管理责任书》，让出租方成为查处取缔无照经营的重要力量。加强部门协作，实施综合治理。建议建立“政府牵头，各相关部门分工负责、齐抓共管”的执法机制：工商部门和有关审批部门发现涉及自己职责的无照经营行为，不得推诿，应立刻查处；对应当取得但未取得前置许可证的无照经营，以许可审批部门为主、工商部门协助；对单纯未取得营业执照的无照经营，由工商登记部门负责；对拒绝、阻碍执法的行为，向公安机关发行政建议，由公安机关处理。与此同时，必须加强对行政执法人员的监督，坚决杜绝徇私情、讲人情、毁民情的现象。
